在五都的新政治架構下，由於擔 憂被邊緣化，全國各地近來紛紛提出各式特別發展條例，包括《東部發展條例》、《原住民族地區建設條例》、《離島建設條例修正案》等。這些特別條例的立法意 旨固然良善，部分條文若能經民間與國會縝密審議亦有正面意義，然而，這些條例在土地使用變更相關條款皆呈現了共同的缺失：在大幅開放企業與建設使用之同 時，破壞程序與實質正義。 土地是眾多弱勢農民與原住民的最後安身之所，失去土地等同於失去生計與社會、文化存在的依歸，歷經去年苗栗大埔粗暴徵地事件之 後，各界仍未能記取教訓，甚且進一步破壞土地使用變更應有之嚴謹性。
上述條例之土地變更使用條款雖有差異，惟整體而言，具有以下共同隱憂。首先，為了加速開發，大幅縮短土地使用變更審議時程，甚至以一年為 限。關於這一點，由於土地開發牽涉眾多社會、經濟、環境與文化面向，為使各界有充分時間參與討論協商，本不應以特別短的時限去阻斷嚴謹審議所須的必要過 程，尤其地方民眾的資訊管道非常有限，常在措手不及的情況下成為「既定政策」的犧牲者。因此，審議時限絕不應設定為一年如此之短。
第二，這些條例大幅擴張地方縣市政府土地使用變更的權限，在《東發條例》草案中，涉及重大建設投資計畫者甚至交由縣市政府核定，不受相關 土地使用法令之約束。結果，地方政府獨掌
土地變更大權，而中央政府與地方民意機關喪失原有的監督與決策參與權，這讓我國地方政治實務中，官商勾結的可能性 將大增；二則由於大面積土地使用具有強烈外部性，其變更本不應授權地方層級單獨決定，更何況連地方民意機關都被排除在外。因此，合理的作法是，中央與地方 均應掌握部分權限，以避免獨斷獨行，而《行政程序法》第一六四條中聽證會的規定更應落實，以保障民眾之參與權。
第三，上述特別條例多涉及原住民族地區，因此土地開發案本應依據《原住民族基本法》辦理，政府首先應承認原住民族土地及自然資源權利，並 應諮詢且取得原住民族同意或參與。然而，實務上各級政府或不願承認原住民族土地權，或在開發時忽略原住民族同意或參與權，在《原基法》目前並未落實的情況 下，設若如前兩段所述加速土地變更與擴充行政機關之權力，將導致原住民族土地與生存權的快速喪失。為避免以上情形發生，各特別條例應遵守《原基法》，並明 定於相關條款中。但依據過往經驗，面對強大的政商實力，能維持原住民族主體發展的可能性是非常黯淡的。
第四，從環境保育的角度而言，各特別條例所欲加速推動的開發案，可能涉及營建署及縣市政府已劃定之「環境敏感區」土地，或部分將有重大破 壞之疑慮。部分人士可能會主張，我國已經有環評機制可以把關，因此無須擔憂。然而，將所有責任均交付環評，在制度設計上實是無法承受之重，況且在現行體制 下，部分各級政府都已設法規避環評規定，遑論在前述加速土地變更與行政機關擴權的草案中，政府機關與開發單位規避扭曲環境法規的空間將更大。因此，各特別 條例應明列嚴格之條文，以規範土地變更使用涉及環境敏感區時之情形。
總之，土地變更使用固非絕對不可，但需非常謹慎，尤其在愈趨兩極化的我國社會與政經權力結構中，弱勢百姓與土地極易成為寬鬆草率程序下的 受害者。農業發展條例放寬農舍興建所導致的「豪華農舍」土地亂象，至今政府仍束手無策，正足以為各種特別條例立法之殷鑑。（作者為東華大學自然資源與環境 學系副教授）
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